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风险是在特定情况下和时间内，可能发生的实际结果与预期结果的差异;能够影响到未来情况的不可预见的事物;发生概率有很大不确定性的破坏性损失等。风险的本质特点——不确定性(或可能性)和损失。

ppp项目中的任何风险，无论其分配机制如何，最后都是公私合作双方以及项目受众的共同风险，所以在项目前期做好主要风险的防控及应对措施显得至关重要。政府虽然作为项目的发起人，相比于社会资本来说承担风险相对较少，但是涉及到行政机关的特殊性，出现风险造成的后果还是不容小觑。本片着重研究的是政府在ppp各流程中的风险解析及如何应对，保障在ppp项目实施中政府方面有效规避风险，保障项目运行。

一、政府面临的风险种类

(一)宏观层面的风险

伴随于ppp项目的全操作流程与全生命周期的，可能导致ppp项目失败的宏观风险包括：政治风险、法律风险、市场风险以及不可抗力风险。通常，政治风险和法律变更风险通常多存在于项目识别阶段，市场风险则多出现在项目准备阶段，不可抗力风险则各个阶段都有可能发生。

(1)政治风险

政治风险指在ppp项目中因政府决策及相关政治因素所导致的各种风险，在政府方面来看，主要指政治反对风险。

政治反对风险主要是指，由于各种各样的原因，公众利益因ppp项目而得不到保护或受损，或者公众主观认为自身利益存在受损的可能性，从而引起政府、公众反对ppp项目所造成的风险。例如北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，遭到了来自公众的阻力，政府为维护社会安定也不支持涨价。

(2)财政风险

为实施ppp项目，政府部门将面临新型的财政资金需求：一是直接债务，二是或有债务，三是由隐形担保导致的资金需求。

实践经验证明，质量不高的ppp项目会增加政府财政负担，主要表现为：一是政府部门过度承担项目风险，二是在公共服务的使用费达不到ppp合同规定的水平的情况下，政府部门被要求弥补收入缺口，三是因不能有效识别和分配财政风险导致政府责任不清晰，四是项目的信息披露不充分，导致政府与运营方的信息不对称，五是未安排项目的长期预算，六是将政府的财政责任转移到预算外，七是财政风险监管不到位，八是受ppp项目前期收益较低影响，政府可能过度投资。

(3)法律变更风险

法律变更风险指在项目合同生效后出台了新的法律、法规或者对法律、法规进行修订，而导致项目的合法性、市场需求、产品或者服务收费、合同协议的有效性等要素发生变化，影响项目运行或者各方收益甚至直接导致项目中止和失败的风险。目前ppp模式的法律法规体系并不健全，多以规范性文件与政策为主，不同政府部门颁布的规范性文件与政策存在冲突、矛盾或者不一致的情形下，将产生风险。

法律变更的风险一般由政府一方承担。为减轻此类风险带来的不利后果，政府一方应密切监控相关法律的变更动向，由双方事先商定此类风险的分担方式，同时，政府一方也可通过排除对税费变更的补偿或通货膨胀的补偿来降低其承担的法律变更风险。

(4)不可抗力风险

不可抗力风险是指合同双方无法控制，在签订合同前无法合理预见，情况发生时，又无法避免或不能克服的事件或情况，如自然灾害或事故、社会异常事件、考古文物、战争、禁运等。不可抗力风险是任何项目都会遭遇的风险，应当在合同中约定不可抗力事件的认定标准及其影响后果的评估程序方法，并给定双方的权利义务如及时通知、积极补救减损等，以维护公共利益。

对于此类风险，除有保险的情况外，一般由私人部门承担资产的损失或破坏及收入损失，而政府则承担服务中断的风险。

(二)具体操作层面的风险

在具体操作流程上，ppp项目分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，在各个阶段所存在的风险如下。

(1)项目识别阶段的风险

在ppp项目识别阶段，主要对基础设施与公用事业领域的新建项目、改建项目以及存量公共资产项目进行识别与筛选，并通过物有所值论证和财政承受能力论证来评估、判断项目是否适合采用ppp模式。在项目识别阶段主要存在的风险包括项目范围的风险、项目主体的风险、两个论证的风险以及可能存在的违约风险。

(2)项目准备阶段的风险

项目准备阶段的风险主要存在于项目实施机构、项目合同、采购方式、项目运作方式以及交易结构等方面。项目实施机构的潜在风险主要存在如何选择适格主体、相应的授权内容与职责以及期限等方面;项目合同的潜在风险主要存在于项目边界、交易条件、权利义务以及履约保证等环节;项目采购的潜在风险主要存在于如何依法选择采购方式以及采购程序等方面;项目运作方式的潜在风险主要存在于如何选择符合项目的运作方式;交易结构的潜在风险在于如何设置投融资结构以及项目回报机制。

(3)项目采购阶段的风险

首先，招投标的竞争性和透明性有待进一步提高，政府釆购、招投标过程中的合谋串标、贪污腐败等现象，2014年修订了《政府采购法》，2015年发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等。但具体执行情况有待实践检验。其次，部分ppp模式与现行法律法规存在脱节。例如，“使用者付费”模式的ppp项目，其资金来源并非财政性资金，适用《政府采购法》规定的竞争性谈判等非招标方式依据不足。

(4)项目执行阶段的风险

ppp合同的长期性及不确定性决定了在ppp执行过程中可能会出现较为频繁的“再谈判”，其应被视为一种常态化的规则而非特殊情况，而我国并没有建立起就ppp合同条款“再谈判”的具体规则，这虽然在一定程度上杜绝了一些机会主义行为，但也为项目的顺利运作埋下隐患。由于经验和能力不足，ppp合同在最初签订时的公平性很难得到保证，若缺乏“再谈判”机制则容易导致项目失败。

融资不足的风险。融资不足的风险是指未能在预期的条件下融到项目所需资金往往会导致项目停工甚至整个项目的夭折。一般认为，融资风险是由项目公司承担的，然而，即便政府在未能融到资金的情况下有权终止合同，但其仍是该风险的最终承担者。为避免融资不足的风险，一般会要求项目涉及的所有的标书必须有完整的文件证明最低的资金投入，且融资条件的实现不能存在实质障碍。

技术风险。技术风险是指私人部门或项目公司不具备或丧失项目所需的技术，或者其技术水平无法使其在规定的时间内完成项目，导致其无法提供或停止提供服务。在这种情况下，虽然政府有权终止合同，但其仍是不利后果的最终承担者。为降低此类风险，项目各方都应合理评估和衡量私人部门的技术能力和经验，同时，通过合同条款的设计，保证服务提供的连续性，并设置服务暂停或停止时，政府一方扣减付款的安排。