我国已成为全球规模最大的ppp市场,但目前该领域也存在一些问题,这些问题在一定程度上阻碍了ppp的健康可持续发展。鉴于此,在全国政协十三届一次会议上,全国工商联提交了《设立国家级ppp存量资产标准化与流转交易平台的提案》,引起了广泛关注。
统计显示,近年来我国ppp取得了显著成效。截至2017年11月末,全国ppp综合信息平台项目管理库的项目6874个,投资额10.3万亿元,落地项目数2587个,投资额4.4万亿元,落地率37.6%;储备清单项目7033个,投资额7.2万亿元;合计项目13907个,计划投资额175万亿元。
然而,目前我国ppp领域存在一些问题影响其健康可持续发展:一是社会资本参与ppp项目比例低。ppp项目资金规模大、投资周期长、公益性强、资产流动性差、退出周期长,从立项、建设到运营,各阶段的评估透明度差,导致社会资本参与意愿低、参与率不高。二是ppp实践中存在一些走偏现象。如,项目股权投资成为明股实债;ppp长期合作演变为短期融资、过桥融资;ppp成为有的地方政府加杠杆和套取财政资金的工具。三是存量ppp项目缺乏专业化运营,地方政府隐性债务风险较大。2017年下半年相关监管部门采取强力手段对ppp项目进行清理整顿,但即使叫停所有新立项项目,2到3年内已建和在建的ppp项目,预计会沉淀形成超过10万亿的存量ppp资产,体量巨大。若运营质量无法保证,风险会逐渐向ppp的主要参与方、地方政府、国企和银行传递,加之ppp项目的公共服务属性,将会导致地方政府的隐性负债大幅增加。
全国工商联认为,如何盘活ppp存量资产已成为ppp项目建设中的重要内容。要充分发挥市场配置资源的作用,进一步提高ppp项目的透明度,建立ppp市场合理有效的价格形成机制,通过市场化手段为ppp项目在不同时期通过增资、股权转让等方式引入更为适合的社会资本方,进行风险和权责的再次分配,进一步推动社会资本参与ppp,降低地方政府隐性债务风险。
在国家政策大力推动下,我国现已形成四类ppp资产流转市场,即证券交易所、银行间市场、产权交易所和区域性股权市场,在一定程度上促进了ppp存量资产流转。但是,要么流转门槛高,要么流转效率低,并不能承担起有效盘活存量ppp资产的职能。依托于证券交易所和银行间市场的资产证券化(abs)也具有较高流转效率,但门槛较高、流转功能相对间接,且仅限于债权流转,在提升存量ppp项目治理绩效方面的作用有限,社会资本对资产证券化的接受度低。据估算,现有流转平台的ppp资产流转规模不足100亿元,无法形成规范化、市场化、标准化的ppp资本退出渠道和流转交易。
为此,全国工商联建议:尽快发起设立国家级ppp存量资产标准化与流转交易平台,推动ppp项目健康可持续发展。应努力做好以下工作:
其一,在现有监管体制下,由国务院金融稳定发展委员会作为主管单位或指定一家主管单位,吸引社会资本参与,坚持问题导向和目标导向,借鉴网联清算有限公司和信联公司股东构成模式,组建设立国家级ppp存量资产标准化与流转交易平台。
其二,努力将国家级ppp存量资产标准化与流转交易平台建设成为“公司化、市场化、专业化”的ppp市场基础设施,实现标准化的资产定价、高效安全的流转交易、集中统一的登记托管、市场化的辅助监管三项功能。以推动ppp资产流转业务规范化、阳光化、标准化,以此盘活并改造ppp存量,扩容并提升ppp增量,推动ppp市场长期规范健康发展。
其三,加强顶层设计和体制机制建设。将国家级ppp流转平台纳入国家ppp市场体系建设。利用该平台进行风险监测和政策引导,并推动该平台与现有ppp信息平台之间互联互通。建立健全风险防控体系,从流转资产准入、投资者准入、强化市场约束、信息科技建设等方面构筑健全的风险防范体系。