自2014年ppp在我国重启以来,政府给予的支持力度不减。
就政策而言,两份文件的出台让ppp再次成为市场关注的焦点:一是2016年12月26日发改委与证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(ppp)项目资产证券化工作的通知》,直接的影响就是当下ppp资产证券化产品的密集落地。二是今年4月25日,国家发展改革委正式印发《政府和社会资本合作项目专项债券发行指引》,明确在偿债保障措施完善的情况下,允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金,直接带动潜在利好上市企业股价上的小高潮。
就入库项目及投资而言,财政部ppp中心公布的数据显示,截至2017年6月末,全国入库ppp项目合计13554个,投资额16.3万亿元,比去年同期净增项目4269个,净增投资额增加5.7万亿元。
在当前“稳中求进”的宏观经济工作总基调中,担负撬动社会资本使命的ppp无疑是当前促投资、稳增长工作的重要环节。它能为稳增长提供动力,但它潜在的一些问题和风险也不容忽视。
新时期的选择
ppp模式(public-private-partnership,政府与社会资本合作)于1992年率先产生于英国,主要应用于交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等工程项目,随后智利、葡萄牙、巴西跟进。本世纪以来,联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“ppp”的理念和经验,发展中国家也开始纷纷实践。
有人认为,英国等国家发展ppp的最初背景是政府财政吃紧,不得不借助市场的力量,而中国则不然。理由是货币超发导致城市土地价值激增,仅土地出让金一项就可为政府带来大笔收入,中国大力发展ppp,是为了尽快形成基础设施资产以平抑货币超发。
这种依据有失恰当。中国发展ppp是在经济新常态下做出的一种选择,具体原因有三个方面。
一是与其他国家发展ppp的背景相同,中国地方政府也面临财政吃紧的状况。地方政府尽管财政收入增长很快,但财政支出的增长更快,这就造成地方政府债务不断增加。根据财政部预算司公布的《2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表》和《2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表》,2014年末地方政府债务限额共计154074.3亿元;2015年地方债务限额共计160074.3亿元;2016年地方债务限额共计171874.3亿元。而中国经济经过30多年的高速发展,民间已积累了大量资金,ppp模式是动员社会资本、缓解政府财政压力的有效方式。
二是保增长需要投资驱动。中国经济已进入经济增速换档期、结构调整期、改革阵痛期这“三期叠加”的状态,经济下行压力一直存在。要保持经济稳定增长,投资是驱动之一,而ppp模式是增长投资的重要途径。
三是贯彻落实十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”,要改变过去政府在资源配置中占据主导地位的状况,理顺政府与市场的关系,ppp是很好的一种方式。
投资热情待燃
在政策的大力支持下,中国的ppp进入了快车道,项目规模已超10万亿元,但民间资本参与率依然不高。
财政部ppp中心公布的最新季报显示,截至3月末,455个落地示范项目的签约社会资本信息已入库,包括261个单家社会资本项目和194个联合体项目。签约社会资本共716家,包括民营独资144家、民营控股118家、港澳台20家、外商15家、国有独资221家、国有控股174家,另外还有类型不易辨别的其他24家。民营企业(含民营独资和民营控股)262家,占比36.6%,而国有企业(含国有独资和国有控股)395家,占比55%。
由于ppp项目投资多,建设周期长,需要企业垫付资金,因此现金流成为参与企业需要面对的首要问题,虽然国企资金雄厚,承担风险的能力较强,但国企参与过多,ppp并未起到分摊公共部门财政压力的作用。因此,如何进一步提高民间资本的参与度,仍然是一个急待解决的重要问题。
综合来看,民间资本参与ppp项目主要需要解决三大问题:一是融资问题,二是合理回报问题,三是退出问题。
ppp项目的融资是全生命周期的融资,包括项目公司成立时的股权融资,项目建设时的债权融资,运营过程中的过桥、资产证券化、非标转标准化融资,退出时的并购贷款、ipo等资本市场融资。而且这种融资与传统政信合作模式不同,无论融资主体,担保机制,还是使用期限和还款来源都有明显差异。
长期稳定而又合理的回报是ppp最为关键的核心理念,要解决好基础资产及其定价问题和期限错配问题,不仅要平衡短期建设施工收益和长期运营维护收益,确定长期合理的回报率,确保现金流能够覆盖未来证券化操作的总成本,为将来证券化发行留出空间,而且要解决单位资产支持专项计划不能覆盖ppp项目全生命周期以及收益权质押担保和信用风险防范等问题。
在地方财政扩张难以为继的情况下,ppp成为各个地方推动新一轮基础设施投资的重要抓手。而目前的ppp模式又主要依靠银行融资。据平安证券宏观策略团队对国内数千个ppp项目的调查,在一个典型的ppp项目中,地方政府出资仅为5%左右,10%——15%的资金来自产业引导基金(其优先级主要被银行认购),80%左右的资金均来自商业银行。这意味着地方政府以高达15——20倍的杠杆经营ppp项目,一旦ppp项目出现问题,银行无疑损失惨重。
对于这三个问题的解决,目前政策已经出台了ppp资产证券化和ppp专项债。
2016年12月21日,发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(ppp)项目资产证券化相关工作的通知》,随后中信证券-首创股份污水处理ppp项目收费收益权等多单资产支持证券在交易所挂牌。2017年5月,发改委印发《政府和社会资本合作(ppp)项目专项债券发行指引》,专项债募集资金可用于ppp项目建设、运营,或偿还已直接用于项目建设的银行贷款,其中“用于补充企业营运资金可占募集资金50%”一项,高出一般专项债的比例限制,颇具吸引力。
资产证券化和专项债使得ppp项目的融资难题得以缓解,且资产证券化也使得资本的流动性增强,项目也有了良好的退出思路,对资本的吸引力大幅提高。
而要保证ppp项目建设运营,地方政府的行为就相当重要。就目前来看,地方政府行为还有一些待改进的空间,有业内人士指出,目前仍有地方政府把ppp仅仅作为融资手段,对ppp业务认知水平不够,知识准备不足,在没有充分了解和准确界定的情况下,轻易决定ppp项目的交易结构和投融资成本。
ppp是理顺政府与市场关系的一个契机,是拉动投资以驱动经济增长的一个方面,而要保证ppp模式顺利发展,还亟需政策的统一、政府认知的转变。
(张曙光供职于中国社会科学院经济所、张弛供职于中国政法大学商学院)