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众所周知，作为“三驾马车”之一的社会投资，尤其是基础设施建设投资，一直是中国经济增长最为倚重的“利器”。而对于地方政府而言，由于城市基础设施建设资金长期短缺的原因，因此也成为他们通过融资平台公司的融资，来解决城市基础设施建设问题，并拉动地方经济社会发展和提高城镇化水平的首选方式。

2017年，在供给侧结构性改革和防范金融风险的背景下，财政部等六部门发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），使地方政府和投融资平台公司陷入到前所未有的困难和困惑之中。原有过度依靠财政信用背书的“滚雪球式”的基建投融资模式已经不可持续，在财政可承担范围内的适度融资、量入为出，加大实体投资，调整经济结构，已成为下步政府投融资改革的共识。然而，就地方政府而言，囿于原来固化的投融资思维和对政策环境的适应能力，加之持续推进城市建设和发展的需要，如何解决城市基础设施等公益性项目的投入，长期以来一直成为地方政府急于解决又无法解决的事情。

近日出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）文【重磅】关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见，可谓在一定程度上顺应了地方政府的投资需求，可以“名正言顺”地加大公益性项目投入。但从文件具体内容的学习和分析来看，由于缺乏具体、有效的实施路径和操作方法，地方政府难免仍然陷于“巧妇难为无米之炊”的境地。

通过仔细研读文件并结合我们目前在实践中碰到的具体问题，不免产生以下疑问：

1、50号、87号文后，地方政府融资平台在基建等公益性项目的融资方面该如何持续，才能真正加大对公益性项目的投入？

2、地方政府为了做大平台的融资规模，已将行政区域内的政府性资产、资源划转至平台公司，还有多少可利用的国有资本作为融资资源支持？

3、如何理解“市场在资源配置中的决定性作用”？这与号召央企、地方性国企投资公益性项目是否相悖？即使能投资，如何做到保值增值，央企又如何绕过192号文限制，地方平台公司投资公益性项目，又该用什么样的收益模式，才能真正事项政企分开、政事分开？

4、在“保运转”的现行压力下，地方政府的公共财政有无能力加大对公益性项目投入？政府性债券有限额，ppp支付责任有红线，各类政府性基金也很难逃脱明股实债之嫌，放大杠杆从哪入手？

疑问虽多，但针对地方政府融资和平台公司转型，如何抓住本文所带来的政策机遇，我们认为也并非无所作为。现提出如下几点不成熟的建议：

一、正确理解企业自主经营与加大公益性项目投资的关系，推动地方政府投融资体制机制变革。中发〔2016〕18号文明确了“小政府、大市场”的理念，强调要“确立企业投资主体地位”，亦明确了政府的权力清单，融资平台的市场化、实体化转型已是发展趋势。但就地方国企而言，由于话语权较弱，目前优选方案是在政府规划好公益性项目的融资、建设前提下，在确保项目平衡运作和市场化结算机制方面做文章。未来，应结合投融资体制改革的方向，推动地方政府在明晰政企权责界面、政府性项目投融资决策机制、项目库建设、公益性项目收益机制、税费支持等方面进行改革。

二、进一步盘活国有资本，以“双轮驱动”战略推动平台公司转型，发挥其在服务政府、面向市场的作用。平台公司作为地方政府性资产资源的积聚者，具备重组转型为地方性国有资本投资运营主体的天然优势，政府性资源和市场化运营是平台公司转型期的两大驱动。首先，为进一步做强平台公司的市场化融资能力，建议地方政府全面清查盘点政府性资产资源，并通过平台公司实现资产的盘活；其次，为实现资源的合理配置，建议平台公司转型为地方性国有资本投资运营主体，采用“分层运作、分类管理”的模式，其中，在分层运作方面，集团公司负责战略统筹，合理配置资源，子公司负责专业化发展，提高运行效率，在分类管理方面，分别设置公益性业务、经营性业务和产业培育，在集团公司的调配下，三大业务协同发展；第三，明确企业的中长期发展规划，在服务地方政府过程中不断打造自身核心竞争力和实体化运作能力，并最终转型为带有特殊目的的一般性国有企业。

三、争取政策支持，合理安排财政预算，不断加大公益性项目投资。公益性项目因其特殊属性，往往具有投资大、无盈利等特点，考虑到资本的逐利性和企业可持续发展要求，公益性项目最终是通过政府付费等方式投资平衡。一是在防范金融风险前提下，建议上级政府部门因地制宜“开明渠”，即视不同政府的财力、资源禀赋、债务、基建需求等情况，差异化控制一般债券额度，以及专项债券品种及额度，确保在加大公益性项目投入时有钱可用；二是合理安排财政预算，充分考虑中期财政规划，均衡投资公益性项目和产业类项目，其中，公益类项目要“一张蓝图干到底”，产业类项目要选择能带动地方产业升级转型，最终为债务破题；三是合理利用财政杠杆，打造地方政府投资生态圈，引入各类社会资本；四是深化财税改革，大力推进“拨改投”的投资方式，实现国有资本的有效积累。

四、兼顾好公益性项目、准公益性项目、经营性项目的基本特性，采取差别化、多样化的融资策略。公益性项目融资是城镇化发展的基础和主体，也是长期以来推进新型城镇化的难点和重点。各级政府应加大对这方面的政策指导、制度创新和产品创新的力度，提升政府融资效率。可以从区域、行业、项目、财政能力状况等多方面，实施差异化的政府支持与金融支持政策，最大限度扩大有效服务的覆盖面。同时，积极探索公益性项目公募基金、地方政府专项建设债券等新型融资方式，来重点拓展对公益性大项目的服务渠道。同时，应积极把握市场机遇，在运用信贷资金支持政府公益性项目发展的同时，为其提供财务顾问、租赁、投行、保险、理财、资金池、产业投资基金等综合化金融服务，从单纯项目融资向融资与融智相结合转变。