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2015年新《预算法》实施以来，特别是2017年上半年国务院及财政部等有关部门先后多次发文规范地方政府债务和举债融资行为，一方面对遏制地方债务风险，加强地方政府性债务管理发挥重要作用，另一方面也为地方政府如何有效依法依规筹措资金解决基础设施建设和公共服务指明了方向。本文拟对有关政策进行梳理，分析对地方产生的影响，研究提出应对的措施，供参阅。

一、规范地方政府投融资行为的有关政策梳理

为防控地方债务风险，从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，简称43号文）及2015年1月新预算法的实施，到2016年下半年以来，财政部等部门出台的一系列规范地方政府举债行为的指导文件，再到2017年以来对地方政府债务管理的频频“亮剑”，财政部陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，简称50号文）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，简称87号文），对地方各种违法违规举债融资行为“围追堵截”。

（一）43号文确定举债模式的基本框架

43号文确定了举债模式的基本框架，提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府的债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借；指出要剥离平台公司作为政府融资的职能，政府平台公司今后不得新增政府性债务。对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。43号文的出台以及2015年1月新预算法的实施使得地方政府传统的以“政府平台公司为借款人，财政资金还款，地方政府负债”这一传统融资方式难以继续。在堵住地方政府融资暗道的同时，也为地方政府融资开辟了“正门”，规范的地方政府举债融资。

一是赋予地方政府举债权。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。政府举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出、规模需由财政部测算、国务院确定、人大批准、同时纳入预算管理。

二是推广使用政府与社会资本合作模式。43号文规定：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。社会资本独自或者与政府共同成立特别目的公司（以下简称spv）进行公司建设和运营合作项目，投资者或spv可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

三是规范政府或有债务。43号文规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

（二）50号文规范地方政府举债融资担保

50号文重点在于规范融资担保行为，意在将地方政府的隐性担保，转化为市场化操作的显性担保，同时重点监管ppp变相融资行为。

一是限制地方政府购买的范围，划定政府购买服务“负面清单”，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等基建，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资纳入政府购买服务范围。但党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

二是严格规范政府购买服务预算管理，坚持先有预算、后购买服务。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务；购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

三是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，此项规定明确了政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府。此项规定将融资平台向金融机构举借的债务与政府进行了相关剥离，金融机构只能够对承接主体行使债务权利，也从侧面放大了金融机构贷款给融资平台的风险。

二、对地方政府的影响

43号文、50号文、87号文旨在规范政府融资、化解政府负债，进一步明确政府举债融资哪些不可为。这一轮规范管理对地方政府影响非常大，一方面，促使地方融资平台公司规范运营，加强债务监管，防止发行系统性和区域性风险；另一方面，地方政府基建融资面临压力、城投平台运营能力下降，在建项目受到影响。

一是短期内影响ppp项目落地。43号文之后，随着融资平台与政府信用剥离，ppp和银行贷款成为拉动基建投资的主要力量。2015年底至2016年初为ppp项目发起的高峰期，从2016年8月份开始，各部委开始对地方政府债务风险和对ppp变相融资行为进行排查，ppp发起项目明显减少。

50号文对ppp融资进行监管排查，将继续放缓ppp项目发起节奏，阶段性降低ppp对基建的拉动作用。虽然87号文通过政策挤出效应将不规范的购买服务项目转到规范的ppp项目上，但这种政策利好是中长期意义上的，短期看来未必如此。首先，ppp操作流程相对复杂，不能马上解决政府已开工政府购买服务项目的资金断链问题。其次，我国60%以上的ppp项目都是以政府付费为主要模式，对金融机构而言，政府付费就是政府采购（购买），叫停了建设工程类的政府购买公共服务项目，也就加剧了ppp项目落地难的矛盾。

二是地方政府基础设施建设融资面临很大压力。87号文之后，银行贷款作为地方政府基础设施建设融资的主要资金来源受到限制，而其他融资方式并不能起到很好的替代作用。虽然土地储备专项债券和地方政府收费公路专项债券批准发行，有助于地方融资“开正门、堵偏门”，但由于只是地方政府专项债额度中的一部分，总体规模有限，没有明显增量资金带动效应，难以完全对冲其他融资通道萎缩的不利冲击，未来基础设施建设将面临更大融资压力。

三是城投平台的融资能力被削弱。土地储备债获准发行后，城投平台通过地方土地注入变相融资的方式被禁止，地方政府借道ppp、产业基金、政府购买、明股实债等变相融资大幅受限，城投后续流动性和偿债来源的不确定性风险大大提高。再加上货币流动性收紧、融资成本上升、债务链循环和金融体系去杠杆，平台公司下半年将面临严峻形势和挑战。

四是影响在建项目的后续融资。对政府购买服务类项目的影响最为直接，尤其是对大量实施政府购买服务的地区更为明显。对采用政府购买服务从事项目建设的，政策性银行给予对应项目的融资期限较长，金额较大，受政策影响，银行将暂缓所有贷款，这给地方市政建设带来的影响将是全面而深远的。

三、国外地方政府投融资模式的经验

从全球发达国家所采用的地方政府融资模式看，大体可分为两种，一种是以美欧为代表的联邦制投融资体系，另一种是以日本为代表的中央集权制投融资模式。联邦制投融资体系运行时间较长，相对较稳定，近年来鲜有变动。由于美欧经济存在强大投资依赖，地方政府债务愈演愈烈，甚至一度成为世界经济危机的导火索。

（一）美国地方政府投融资模式的经验

美国是世界上最大的经济体，也是典型的联邦制国家，各个州的财政支出及预算相对独立，不受上一级政府的直接管控。美国市政债券一般采取公募形式发行、购买，是世界上最发达的债券市场，也是其他国家进行投融资模式研究的案例。

2014 年美国市政债券发行规模为 3320.84 亿美元，占美国全部债券品种发行总量的5.65%；余额为 3.63 万亿美元，占美国各类存续总量的9.46%，占美国 gdp 总量的比例为21%。美国基础设施投资的资金绝大部分都来自市政工程融资，多年运营的经验和完善的资本体系使美国地方政府基础设施融资快速发展，所以其债券市场监督制度及管理体系值得借鉴。

一是建立完善的监督机制。美国《证券法》规定地方政府发行债券不需要向上一级政府或者联邦政府提前报告或登记或类似中国的提前审批制度，而是州或者州以下地方政府自行决定是否发行债券，初步把握债券的真实性和信息披露的公开性，发行完全实行市场化机制，政府只发挥监督和保障作用。美国证券交易委员会要求债券发行人在进行重大事项和定期报告时，不得有任何虚假信息或者信息遗漏，否则承担违约责任。

同时美国还成立了其他的监管机构进行监管，例如美国金融业监管局美国国内税务局、联邦存款保险公司、联邦储备系统和货币监理办公室等，均对市政债券具有一定的监管职能或对市政债券监管具有重要影响。

二是硬化预算约束。美国联邦政府在地方政府发债之前的约束很少，主要依靠《联邦采购规章》限制州及以下政府行为。州政府也对其辖区内政府发债做了详细规定，要求其辖区政府一般性预算收支平衡，其他资本性预算可以通过债券形式筹集，但发债规模、负债率等指标均有严格限制，不得违背，绝对硬化预算约束。

三是发挥信用评级的作用。美国已形成了一套以信息披露为核心，包括风险处理、债券保险、信用评级的非常成熟的立体的监管体系。债券的风险识别主要是靠信用评价等级实现，美国标准普尔公司、穆迪投资服务公司、惠誉国际信用等三家评级公司，对联邦政府、州政府、地方政府等市政债发行机构进行评级，为投资者提供参考。

四是采取有效措施防范风险。联邦政府为防止州、地方政府为发展经济过度融资而发生财政危机，规范了地方债务的发债程序，由群众委员会同意，再由州政府及金融业监督管理局等部门立体监控；并对地方政府债务危机形成预案，允许其在出现危机时提高税收比率或其他的收费费率，而且对地方政府破产程序也通过最高法院立法进行了提前防范；当地方政府出现债务偿付危机时，州政府紧急委员会可以代替地方政府进行财务决定，控制债务进一步恶化，为投资者最大限度地提供保障；如果最终地方政府经过法院核实后破产得到批准，其破产后的程序也是在法院的监督下进行。

（二）日本地方政府投融资模式的经验

20 世纪 80 年代到 90 年代，日本政府为解决城市之间经济、社会发展不平衡问题，鼓励各城市进行基础设施建设，由于各级政府资金有限，便成立了多种基础设施投融资平台，平台也由原来单一的土地、市政发展到农业、旅游等多个领域。日本政府对融资平台管理有以下几个方面值得学习。

一是完善地方政府对投融资平台的管理和监督制度。2006 年总务省将审批制改为协商制，在融资方面给予地方政府更多自主权，但是总务省参与地方的融资计划，使地方和全国规划有机地统一起来。

在投资方向上，中央政府规定地方政府借款只能用于基础设施建设，不能用于一般性开支费用。另外，在极特殊情况下地方政府可以通过特别法案弥补财政赤字。日本中央政府对地方政府融资的高度灵活性和总体指导性，有效地引导了社会资金的参与并盘活了地方政府资产。

二是建立审计监督与信息公开制。日本组织地方检察委员会对地方融资平台进行监督、审计，监督地方政府的债务运行情况，对审计中发现的问题提出整改措施或者提交相关部门进行处罚，并向国会或国会委托部门提交审计报告；另外由地方政府成立检验评估委员会对部门进行检验评估，间接地反映政府融资情况。在信息公开方面，建立完整的居民、地方议会参与机制和企业财务信息的公开。

对于地区居民，地方政府应该以通俗易懂的方式披露所有信息，并分析利弊，全方位接受公众的监督；对议会，地方政府应该做详细的信息披露及下一步计划，包括第三部门的运行情况及第三部门和政府之间的运行体制、运作模式以及目前成果和今后打算等详细资料；企业财务信息公开，包括企业的主要财务信息、企业法人的主要信息，并做到可供公众随时预览、查阅。

三是中央政府对陷入危机的地方政府进行严格的追责。日本政府与中国政府类似，对政府融资平台拥有绝对的所有权，大部分官员也都是从政府抽调，债务问题基本都是由中央政府进行“兜底”。根据日本法律，地方政府不能通过破产逃避债务负担，但出现偿债危机时可以报告中央政府，中央政府给予债务援助，但同时对地方官员有严格的追责制度，包括连带责任追责，所以地方政府尤其是主要执政者不敢、更不能随意宣布破产，其上下游企业对地方政府破产行为也有一定制约。

四、对策建议

在后续融资方面，地方政府可以通过以下渠道，依法依规筹措资金解决基础设施建设和公共服务。

（一）发行专项债券

2015年首次发行地方政府专项债券，新增的规模虽然不大，但增速很快，从2015年的1000亿，到2016年的4000亿，再到2017年的8000亿。在各种不规范的举债融资方式被50号文和87号文限制后，未来专项债券的发行规模还将有较大提升空间。地方政府债券中的专项债将成为地方政府基础设施建设融资渠道之一，目前已有土地储备和收费公路两类专项债公布，这两类专项债券的试点，预示着未来在市政工程、交通工程等基础设施领域，将有更多设定用途的专项债券发行，代替原先的平台贷款和平台债权融资。而这两个领域的融资在地方政府债务中占比较大，地方应立足实际开展专项债试点，发挥专项债券的政府融资职能，更好保障重点领域合理融资需求，加大补短板力度，改善基本公共服务供给质量。

（二）推广规范化ppp模式

目前，ppp仍是地方政府，尤其是财政实力薄弱而基础设施缺口大的地区，需要依赖的投融资模式。其它融资渠道被规范，本身就利好规范化的ppp模式。87号文对违规政府购买服务进行了规范，促进ppp推广的作用更加明显。87号文重新明确了政府购买服务的“基本服务”、“先有预算，后购买服务”和“纳入指导性目录”的三个基本原则，并对服务范围列出了负面清单：铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设不得列入政府购买服务。这些被列入负面清单的基础设施建设项目，通常具有稳定的现金流回报，适应以ppp模式建设。地方政府应在这些领域，推广ppp模式。

（三）推动政府购买服务

87号文为棚户区改造和易地扶贫搬迁工作采取政府购买服务开了一个口子。文件规定，党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。相关规定的依据是《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）和2015年11月29日开始实施的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。地方政府应当在承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设（不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施）等方面推动购买服务。

（四）发展投资基金

50号文对政府出资的各类型产业基金做了规范，包括不回购社会资本的本金、不保障社会资本的资本金损失和最低收益率、不对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债等。但政府独资或参股设立各类型产业基金，撬动社会资本参与，仍是未来的政策鼓励方向之一，根据规定，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。

但前提是规范运作、不增加地方政府的潜在债务。如发展ppp模式下的产业投资基金，通过股权投资于地方政府纳入到ppp框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。可以解决地方政府新建项目融资、存量项目债务、城投公司资产负债约束等问题。

（五）加快投融资平台转型

 一是紧密结合国家关于深化国资国企改革的推进要求，全面谋划和布局好本地国有资产、国有企业和政府融资平台，通过不断优化和重组，逐步弥补原有融资平台公司在资产质量、盈利能力和经营管理方面的不足，不断增强国有公司和融资平台的竞争实力。

二是对只承担公益性项目融资任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，按照法定程序予以撤销；对兼有公益性项目建设和商业运营职能的融资平台公司，通过兼并重组等方式整合归并同类业务，转型为基础设施、公用事业、土地前期开发、城市运营、商业运营等领域市场运作的国有企业，依法合规开展市场融资，服务实体经济发展。

三是打破隐性背书。融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。金融机构在向融资平台等企业提供融资时，应该严格规范融资管理，不得要求或接受地方政府及其所属部门提供的各种担保函。

四是建立显性化的担保机制。地方政府应构建市场化运作的融资担保体系，结合自身的财力情况，设立或参股担保公司，由担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依据出资范围承担有限责任。